El debate sobre el proyecto del impuesto a las ganancias ocupó gran parte de la atención de periodistas e incluso ciudadanos. Aunque es un tema que no afecta a los trabajadores en negro o informales, es decir al 35% de la fuerza de trabajo, y tampoco a quienes reciben muy bajos salarios, sí lo es para los trabajadores formales, en general, sindicalizados. Con sus salarios ellos acompañaban y a veces le ganaban a la inflación hasta el año 2009. A partir de aquel momento, cuando sus sueldos comenzaron a alcanzar los montos retrasados de mínimos no imponibles, perdieron frente a la inflación en algunos casos. O el Estado le quitaba ese extra con Ganancias. Cuando los precios suben la distancia entre cubrir la canasta básica y tener que pagar ganancias es muy pequeña. Hoy esta situación alcanza a muchos trabajadores: unos dos millones.
¿Qué se juega por debajo de la coyuntura con la actualización de este impuesto?¿Cuál es el modelo posible y el ideal de financiar al Estado? ¿Por qué se pasa de pensar en las “ganancias” a los “ingresos”? ¿Cómo afectan al desarrollo de un país las políticas tributarias? Más allá de los tecnicismos, trataremos de aclarar los alcances de esta medida y de ver sus consecuencias desde el punto de vista de la economía política.
Cambiemos impulsó su tratamiento por la mera cuestión de que se trataba de una promesa de campaña y que, calculaban desde el oficialismo, una reforma aceptada podía calmar las aguas por el lado del trabajo formal y sindicalizado, con capacidad de movilización.
En efecto, el reclamo por la falta de actualización de los mínimos no imponibles y las escalas del impuesto a las ganancias constituye un reclamo de vieja data, nunca tratado durante el kirchnerismo y que en su momento fue un factor de distancia con los sindicatos, aún de los “gremios amigos” del anterior gobierno.
Para Cambiemos se trata, además, de una disputa parlamentaria entre bloques de cara a las alianzas en pos de la “gobernabilidad” y de las elecciones de 2017. Confiado por el apoyo que dio Massa a diferentes proyectos oficialistas como el nuevo endeudamiento y la aprobación del presupuesto, el gobierno creía que la modificación de ganancias correría por la misma vía de “colaboración responsable”. El acercamiento del massismo al proyecto del kirchnerismo, en cierta medida sorpresivo, lo descolocó. Luego de amenazar con el veto, decidió negociar con la CGT y con los gobernadores los términos de una reforma diferente a la que había propuesto inicialmente.
¿Cuáles son los cambios?
El oficialismo había propuesto un incremento muy bajo del mínimo no imponible de apenas un 15 % (de 21712 $ para los solteros y 27230 $ para los casados con dos hijos), lo que no representaba una gran oferta para los trabajadores afectados. Finalmente se concretó un aumento del 22% del mínimo no imponible y una modificación de las alícuotas y escalas que, arrancando desde el 5 % en vez de 9% ciertamente van a favorecer a un numero importante de trabajadores formales pero que no constituyen transformaciones sustantivas para este impuesto ni para el sistema.
El impuesto a las ganancias existe desde 1932, cuando se llamaba Impuesto a los Réditos: es un impuesto directo y coparticipable que grava tanto a personas físicas como a sociedades. Se aplica a los ingresos que sean habituales y permanentes: rentas del suelo, rentas de capitales de las personas, los beneficios de las empresas, y las rentas del trabajo personal, dependiente o independiente. Tiene carácter progresivo, esto es, a mayor nivel de renta, mayor es la alícuota que se aplica (en el caso de las sociedades, la alícuota es proporcional, o sea, una alícuota única del 35%).
Las principales modificaciones recayeron sobre tres elementos que estaban claramente distorsionados: el mínimo no imponible, las escalas y las alícuotas. El aumento de la inflación registrado desde 2007 en adelante había vuelto insostenibles estos montos y escalas. Para las personas físicas se trata de un impuesto a los ingresos más que a las ganancias (y así se va a denominar a partir de ahora para evitar la discusión con los gremios sobre la base del argumento de que “los salarios no son ganancias”). Y supone una gran distorsión el hecho de que percibir ingresos equivalentes a dos canastas básicas coloque, al menos hasta ayer, a más de dos millones de trabajadores bajo el alcance del impuesto. Para establecer una comparación ligera, el Income Tax , el paralelo norteamericano, arranca desde salarios cercanos a los 6000 u$s, lo que en el 2007 con un dólar a 4 $ equivaldría a 24.000 $ pero que hoy estaría cerca de los 90.000 $. En ese sentido, la suba del 22% de ese mínimo no imponible (el mínimo no imponible pasa de los 22.746 $ actuales a unos 27.941 para los solteros y a 37.000 $ para los casados con dos hijos), si bien retira a muchos contribuyentes de la obligación de pagar, tampoco es para festejar demasiado ya que los salarios de muchos de los trabajadores en cuestión, de mantenerse un alto nivel de inflación, alcanzarán rápidamente esos nuevos números. Siguen pagando mucho quienes no cobran tanto.
Otra modificación importante es que se podrá deducir el alquiler, un reclamo de diversas asociaciones de inquilinos y que está prevista en varios países desarrollados. En un país como Argentina, con más de seis millones de inquilinos y con un aumento sustantivo de la renta urbana- y del peso de este componente en los salarios- parece una medida necesaria. Aún no sabemos las reacciones de los propietarios de inmuebles para alquiler ya que esta clase de rentistas verán expuestos sus ingresos tradicionalmente no declarados.
También se modificaron algunos aspectos del monotributo, ese régimen simplificado tomado de Italia para pequeños contribuyentes cuya facturación no supere un determinado monto. La falta de actualización de ese monto mínimo de facturación también colocaba a muchos contribuyentes sin la posibilidad de “beneficiarse” de este régimen que supone trámites más simples y menores montos a pagar.
Al superarlo debían pasar a pagar Ganancias como responsables inscriptos. Ese monto de facturación anual pasará de 400.000 a 700.000 $ y se prevé el “reingreso” inmediato al régimen del monotributo de quienes fueron excluidos y obligados a pagar Ganancias”. Por el momento, dejamos al margen los abusos a los que se ha prestado este régimen: bajo la figura del monotributista muchas veces solo se oculta una relación laboral encubierta, que viene vulnerando derechos de numerosos trabajadores que operan como empresarios de sí mismos bajo el derecho comercial y por afuera del derecho laboral. Sería ese, sin dudas, el tema de una nota aparte.
Los sistemas tributarios, el mito de la redistribución y la emisión de deuda pública
El impuesto es uno de los elementos constitutivos de los Estados y, además, éstos suelen ser creados por leyes, por tanto, su diseño e implementación involucra abogados, contadores y economistas que, desde sus áreas disciplinares, proponen hechos imponibles, alícuotas, exenciones, etc. Sin embargo, quedarse en la discusión técnica (que también es política) no debe opacar la cuestión de un necesario debate sobre el sentido que debería tener toda reforma del sistema tributario argentino. Y no sólo en los términos de materias objeto de imposición, operaciones que deberían ser gravadas, sectores económicos que deberían soportar mayores cargas fiscales, etc., sino en términos de una verdadera Economía Política, que se plantee los efectos del sistema tributario dentro del esquema de los recursos estatales, de las funciones que se esperan de ese Estado y de quienes soportan el peso de dicha carga.
El esfuerzo social que supone detraer de la masa del PBI una parte con efectos “redistributivos” de esos “ingresos” supone un tipo de gestión pública que históricamente los Estados comenzaron a realizar de la mano del keynesianismo. Y por la vía del gasto público mas que por el lado de los ingresos fiscales. Sin embargo, ya en la segunda posguerra, el déficit fiscal se compensa, en muchos países desarrollados, con el consiguiente incremento de los recursos tributarios, en un contexto de represión de las finanzas.
En América Latina, la reforma de los sistemas tributarios basados en los impuestos al comercio exterior recién comenzaron a hacerse en la década del 30, tras la gran crisis mundial que retrajo el comercio internacional. Los recursos tributarios para el funcionamiento de unos Estados que todavía estaban muy lejos de cualquier función redistributiva. Y fue justamente Argentina uno de los primeros países en sancionar en 1932 el impuesto a los “réditos” así como en crear una Dirección General Impositiva (la celebre DGI, hoy AFIP) para administrar impuestos “internos” y de ser el faro de muchos países latinoamericanos en proceso de “modernización” tras la reconversión impuesta por el mercado mundial post crisis del 30.
Pero si en Latinoamérica estuvimos lejos de los niveles de gastos de los Estados keynesiano-benefactores, mas lejos aún estuvimos en la disponibilidad de ingresos fiscales en relación al producto. Hasta los años setenta en los países desarrollados el mito del estado benefactor y redistribuidor más o menos funcionaba, pudiendo observarse que, con niveles de gastos públicos cercanos al 30% del PBI, los porcentajes de ingresos fiscales se les acercaban bastante. En América Latina en general, y en Argentina en particular, nunca alcanzamos esos niveles de “presión fiscal”, expresión favorita de los defensores del liberalismo, siempre reticentes a la intervención del Estado en general y al pago de impuestos en particular.
En el caso de Argentina, en 1932 se crea la Dirección General de Impuestos y desde allí en adelante se intenta construir el entramado institucional de un sistema tributario que nunca terminó de consolidarse. Sus rasgos centrales serán la falta de capacidad recaudatoria y de fiscalización, así como un sesgo regresivo que se mantiene hasta la actualidad.
Al final de la convertibilidad la presión tributaria para todo el período alcanzó el 21% del PBI, un nivel que en América Latina era similar al de Chile pero inferior en casi 10 puntos al de Brasil, que llegaba casi al 30% del PBI. Comparativamente, el desempeño del sistema tributario se mostraba por encima del de la década de los ochenta. Sin embargo, la mayor presión fiscal no se traducía en menores impuestos al consumo y mayores impuestos directos sino que acompañaba el crecimiento de la economía pero sin ninguna pretensión distributiva. Sólo a partir de la segunda mitad de la década de los 2000 se alcanzó una elevada proporción de recursos fiscales sobre el PBI, sin que ello implicara una transformación de los patrones redistributivos ni contribuyera per se a la reducción de la regresividad del sistema tributario, lo cual constituye una novedad histórica relevante. El aumento de la recaudación se apoyó en diversos impuestos indirectos, de los cuales el IVA es el más emblemático. También en las retenciones al agro y, en alguna medida, en el aumento del impuesto a las ganancias.
El contexto internacional favorable a la exportación de commodities permitió postergar la discusión de la reforma de un sistema tributario que -complejo, intrincado, donde intervienen tres niveles de gobierno- por primera vez mostraba niveles aceptables de recaudación en términos internacionales, al margen de las observaciones que podamos hacer sobre la composición de esos impuestos y la progresividad/regresividad de cada uno de ellos tomados individualmente.
Tras la crisis de 2001 nos encontramos en un contexto internacional que no habilitaba a obtener recursos por la vía del endeudamiento. Desde el default de 2002 hasta la reestructuración de la deuda en 2005 el mercado de capitales internacionales estuvo cerrado, y desde allí en adelante tampoco habilitaba demasiado las emisiones de deuda. Pero de la mano del crecimiento pos-devaluación y el auge exportador la recaudación comenzó a crecer fuertemente desde 2004 hasta hoy.
Y en este punto conviene detenernos un poco. Los números de la recaudación, el superavit fiscal y del sector externo permitirían para el kirchnerismo, ahora sí, construir un “modelo de crecimiento con inclusión social”. Posibilitaría también, a su vez, retomar el proyecto de la “industrialización por sustitución de importaciones” (ISI) suspendido desde mediados de los años setenta. Se asumía que, a contrapelo de lo que sucedía en el mundo desarrollado, estábamos en condiciones de prescindir del endeudamiento como vía privilegiada de financiamiento del Estado.
Efectivamente, en los países desarrollados se asiste desde los años ochenta a un movimiento inverso, al ascenso de la emisión de deuda soberana como el mecanismo principal de financiamiento del Estado. Y también a una relativa reducción del peso de los impuestos en un contexto donde la competitividad, y la necesidad de atraer flujos de capitales sirve para justificar la equivalencia de financiarse con deuda o hacerlo con impuestos. Las crisis financieras que desde 2008 se inician en los países centrales suponen justamente turbulencias derivadas de la hipertrofia de las finanzas privadas, que no puede ser estudiada al margen del fogoneo que han recibido desde finales de los años setenta por el endeudamiento público de los Estados. En verdad, el carácter estructural del financiamiento por la vía del endeudamiento no amerita pasar de largo las consideraciones sobre las magnitudes de dichas deudas, que superan en el caso de numerosos países europeos el 100% del PBI y el 200% en el caso de Japón, aunque permitidos en parte por la capacidad de atraer capitales de esas economías. Si tenemos en cuenta que esa relación deuda/PBI, en Argentina pasó de 152% en 2002 a “sólo” 52% en 2015, reestructuraciones de deuda de 2005 y 2010 y el conflicto con los fondos buitres de 2014 mediante, en términos comparativos no se trataría de un dato tan preocupante. El problema es que además de este indicador, en Argentina debemos considerar además las tasas elevadas a la que se accede al financiamiento y a la restricción externa.
Y eso, precisamente, habilita al gobierno de Cambiemos a privilegiar otra vez el endeudamiento pero, cuidado, ahora sin perder los recursos impositivos que se incrementaron durante el kirchnerismo y que tantas críticas habían suscitado de parte del macrismo a raíz del excesivo peso de los impuestos para la actividad económica. Lo llamativo de esta operación es que si el objetivo es no dejar caer la masa de recursos fiscales no se justifica de ninguna manera la eliminación de los ingresos provenientes de sectores rentistas y con amplio margen de capacidad contributiva. Las exenciones a la renta minera, la reducción de retenciones agrarias, la negativa a gravar la renta financiera, la condonación de deudas a empresas eléctricas y las modificaciones muy menores del impuesto a las ganancias para personas físicas forman parte de un conjunto de medidas que se muestran cuando menos contraproducentes para resolver la cuestión fiscal.
En esto hay que ser claros: el incremento de los recursos tributarios, si bien siempre es necesario, no debe pesar sobre los trabajadores sino sobre segmentos del capital que en la nueva situación se encuentran deliberadamente exentos. El sistema tributario vigente se concentra demasiado en los impuestos al consumo, en especial en el IVA, que es pagado por toda la población sin distinciones de capacidad contributiva. Pretender que una modificación del régimen tributario vigente se resuelva con estos pequeños cambios es al menos ingenua.
La modificación del impuesto a las ganancias debe ser complementada junto con una reforma integral del sistema tributario, y con la postergadísima resolución del llamado “laberinto de la coparticipación” de los impuestos entre la Nación y las provincias, pero teniendo en cuenta que no se trata sólo de cuestiones de técnica legislativa o de precisión en la definición de hechos imponibles y alícuotas. Se trata de un asunto que atañe al trabajo, al capital y al Estado en su función de administración de la relación capital-trabajo. Es un tema, como dijimos al comienzo, de Economía Política que afecta a la esfera de la distribución más que la producción.
El financiamiento por la vía del endeudamiento, lamentablemente, se ha vuelto estructural en las economías capitalistas desde los años ochenta por razones que no podemos analizar aquí. Fue de la mano de un capitalismo que se muestra cada vez más cognitivo y financiarizado, dominado por la rentas de todo tipo (rentas tecnológicas, financieras, inmobiliaria, además de la clásica renta agraria) y de las circunstancias asociadas a lo que el economista de la Sorbona Carlo Vercellone denomina el “devenir renta de la ganancia”.
Todo sistema económico nacional supone un régimen que reconoce la existencia de masas de capitales de distinto origen, más o menos “productivos” (agrario, industrial, financiero, inmobiliario), con diferentes tasas de ganancias y que suelen gozar del beneplácito de una administración tributaria que suele ser menos rigurosa con los grandes contribuyentes que con quienes, justamente por ser pequeños, tienen menos márgenes para evadir o eludir la lupa estatal. Como sucede en los propios países centrales, el control de los movimientos de capitales y las dificultades para gravar a los grandes capitales que se mueven con libertad desde allí hacia los “paraísos fiscales” hace necesaria la discusión de la cuestión fiscal en términos de lo que es: un tema de economía política y no de mera administración pública.
No tenemos ilusiones sobre las posibilidades de reedición de un Estado Benefactor que nunca llegó a serlo, y tampoco en una redistribución que nunca tuvo lugar por la vía tributaria. Y menos aún con la situación actual de Estados que funcionan en base a emisiones de deuda y bajo el fantasma de la evasión y de los movimientos de capital hacia los paraísos fiscales. Señala Slavoj Zizek respecto de las cuentas off shore de políticos y empresarios que revelan los “Panamá Papers”: “los ricos viven en un mundo separado en el que se aplican reglas diferentes, en el que el sistema legal y la autoridad se inclinan a su favor y no sólo los protegen, sino que siempre están preparados para torcer sistemáticamente las leyes para acomodarlos”. No deberíamos resignarnos a que esta sea efectivamente la norma en nuestro país. La modificación del impuesto a las ganancias debe ser de nuevo objeto de estudio pero junto con la reforma integral del sistema tributario. Si el objetivo redistribuidor se muestra inalcanzable, busquemos al menos que el peso del sistema no siga recayendo sobre quienes desde el trabajo no tienen la voluntad de eludir unas reglas que, en todo caso, deberían favorecerlos en lugar de perjudicarlos.